Inleiding: van metafoor naar managementconcept
Het begrip keten heeft in het Nederlandse openbaar bestuur een vanzelfsprekende status gekregen. Waar het ooit een metafoor was om samenhang te benadrukken, is het uitgegroeid tot beleidsconcept en sturingsideaal. Begrippen als ‘ketenregie’ en ‘ketenpartners’ komen veelvuldig in de beleidstaal voor, maar het theoretische fundament blijft vaak impliciet.
De aantrekkingskracht ligt in de ogenschijnlijke eenvoud: schakels die samen één resultaat opleveren. De metafoor van de keten is ontleend aan productieprocessen, waar de opeenvolging van bewerkingen lineair, voorspelbaar en goed te standaardiseren is.
In de publieke sector ligt dat anders. Daarbinnen zijn doelen vaak meervoudig en soms zelfs met elkaar in spanning. Terwijl de context voortdurend verandert onder invloed van politiek, media en maatschappelijke dynamiek.
Beleidsproblemen zijn daardoor zelden lineair oplosbaar, maar bestaan uit een netwerk van onderling afhankelijke oorzaken en belangen.
Zulke complexe en veranderlijke vraagstukken worden in de internationale literatuur aangeduid als wicked problems (Rittel & Webber, 1973; Head & Alford, 2015).
In die context schiet de ketenmetafoor tekort. Zij veronderstelt dat er één logische volgorde en één eindproduct bestaat terwijl beleid eerder lijkt op een voortdurende afstemming tussen meerdere werkelijkheden.
De psychologische betekenis van ketendenken
De aantrekkingskracht van ketendenken komt niet alleen voort uit rationaliteit, maar ook uit psychologische motieven. De evaluaties van de keten ongebruikelijke transacties (Faber & Van Nunen, 2004) laat zien dat de keten verschillende functies vervult.
Keten als ideaalbeeld
De keten belooft orde en samenhang in een versnipperd beleidslandschap. Zij spiegelt zich aan geoliede logistieke processen uit de private sector en wekt de indruk van controle.
Collectieve geruststelling
Door verantwoordelijkheid te verdelen over meerdere actoren vermindert de individuele kwetsbaarheid. Fouten kunnen worden toegeschreven aan ‘de keten’, waardoor kritiek wordt gespreid.
Zingeving en status
Ketenwerk geeft betekenis: het gevoel onderdeel te zijn van een groter geheel.
Tegelijk krijgt het primaire proces status, terwijl ondersteunende functies minder waardering ontvangen. Zo versterkt ketendenken bestaande hiërarchieën.
De organisatiekundige plaats van het ketenbegrip
Vanuit organisatiekundig perspectief is de keten een vorm van arbeidsdeling. Mintzberg (1994) onderscheidt verschillende manieren waarop organisaties hun opgedeelde activiteiten op elkaar kunnen afstemmen. In stabiele, voorspelbare omgevingen werkt standaardisatie goed: processen kunnen worden vastgelegd, verantwoordelijkheden zijn duidelijk, en het gewenste resultaat is vooraf te specificeren.
In beleidsketens ligt dat wezenlijk anders.De omgeving verandert voortdurend, belangen verschillen per organisatie, en incidenten of politieke keuzes kunnen bestaande afspraken snel achterhalen. In zulke dynamische contexten schiet standaardisatie tekort en wordt effectieve samenwerking afhankelijk van onderlinge afstemming, communicatie en vertrouwen. Dat verschuift het perspectief van hiërarchische sturing naar wat in de internationale literatuur bekendstaat als network governance (O’Toole, 1997; De Bruijn & Ten Heuvelhof, 1999). Een vorm van samenwerking waarin autonome actoren resultaten bereiken door relaties te onderhouden en kennis te delen, in plaats van door formele regels of vaste procedures.
Mintzberg (1994) onderscheidt verschillende coördinatiemechanismen, waarvan onderlinge afstemming het meest relevant is bij complexe beleidsvelden.
Galbraith (1974) liet zien dat organisaties complexiteit kunnen beheersen door hun informatieverwerkingscapaciteit te vergroten. In ketenverband betekent dit investeren in communicatie, gezamenlijke monitoring en kennisdeling.
Provan en Kenis (2008) toonden aan dat samenwerking in verschillende governancevormen kan plaatsvinden: via gedeeld leiderschap, een leidende organisatie of een aparte netwerkadministratie. De effectiviteit hangt af van vertrouwen, omvang en taakcomplexiteit.
Beleidsketens functioneren het best als dynamische netwerken, niet als lineaire productieprocessen. Succes berust op de capaciteit om te leren, aan te passen en duurzame relaties te onderhouden (Ansell & Gash, 2008).
Bijwerkingen en grenzen van ketendenken
Fixatie op procesbeheersing
Ketendenken leidt vaak tot een nadruk op doorlooptijden en protocollen. Daardoor verschuift de aandacht van maatschappelijke waarde naar interne efficiëntie. Thompson (1967) wees er al op dat overmatige standaardisatie complexiteit niet oplost, maar versterkt.
Inconsequente toepassing
Beleidsdocumenten gebruiken ketentaal zonder bijpassende instrumenten of evaluatiecriteria. Het concept blijft dan symbolisch, niet operationeel.
Verlamming door gezamenlijke afstemming
Wanneer elke beslissing gezamenlijk moet worden genomen, verdwijnt individuele verantwoordelijkheid. Professionals wachten op elkaar en handelen pas bij consensus.
Dat vertraagt besluitvorming en verzwakt effectiviteit.
De-professionalisering en standaardisatie
Overmatige standaardisatie kan professionele oordeelsvorming ondermijnen.
Volgens Moore (1995) is het scheppen van publieke waarde meer dan procedurele gelijkheid; het vraagt om inhoudelijke rechtvaardigheid en professionele ruimte.
Selectieve rationaliteit
Succes wordt vaak toegeschreven aan de eigen organisatie, falen aan ‘de keten’.
Zo verandert samenwerking in een systeem van gedeelde onschendbaarheid in plaats van gezamenlijke verantwoordelijkheid.
Voorwaarden voor effectieve ketensturing
Ondanks haar beperkingen kan ketensturing waardevol zijn als zij zorgvuldig wordt vormgegeven.Uit Nederlandse en internationale literatuur komen zes samenhangende voorwaarden naar voren.
1. Gezamenlijke doeloriëntatie
Partners moeten een gemeenschappelijk beeld hebben van het maatschappelijk doel.
Alleen gedeelde publieke waarde zorgt voor duurzame samenwerking (Moore, 1995).
2. Inzicht in systeemwerking en leren
Effectieve ketens begrijpen hoe maatregelen doorwerken.
Comfort (1999) benadrukt dat adaptieve systemen afhankelijk zijn van voortdurende feedback en informatie-uitwisseling.
3. Omgevingsbewustzijn
Ketens functioneren in politieke en maatschappelijke contexten.
Head en Alford (2015) laten zien dat adaptief bestuur gebaat is bij alertheid op externe dynamiek.
4. Passende governance-instrumenten
Volgens Provan en Kenis (2008) vereist elke keten een evenwicht tussen autonomie en coördinatie.
Gedeeld leiderschap werkt alleen bij voldoende vertrouwen; hiërarchie is nodig waar dit ontbreekt.
5. Duurzame verbindingen tussen actoren
O’Toole (1997) stelt dat netwerken sociale systemen zijn waarin betekenis wordt geconstrueerd.
Functionerende relaties zijn daarom cruciaal voor wederzijds begrip en actie.
6. Gedeelde informatieverwerking
Informatie over prestaties en effecten moet gezamenlijk worden verzameld en geanalyseerd.
De Leeuw (1990) benadrukt dat complexe systemen enkel bestuurbaar zijn met systeemniveau-informatie.
Van keten naar netwerk
Het ketenconcept is waardevol als analytisch hulpmiddel, maar ontoereikend als universeel model.
In de internationale literatuur verschuift de aandacht naar collaborative governance (Emerson et al., 2012),
waarin leren, vertrouwen en flexibiliteit centraal staan.
Beleidsketens zijn dus geen gesloten schakels, maar open leeromgevingen.
De kunst ligt in differentiëren: standaardiseren waar mogelijk, maatwerk bieden waar nodig.
Alleen zo kan samenwerking effectief én mensgericht blijven.
Conclusie
Ketendenken heeft geholpen om samenwerking te agenderen, maar het mag geen dogma worden.
De metafoor blijft nuttig zolang zij uitnodigt tot reflectie en leren.
Wanneer zij verandert in een voorschrift, verliest zij haar kracht.
De toekomst van ketenregie ligt in adaptieve samenwerking:
structuren die doelgericht zijn, maar open genoeg om te leren en te veranderen.
Alleen zo kunnen ketens publieke waarde creëren in een complexe samenleving.